Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου (Π.Ν.Π): τι ακριβώς είναι;

Του Νίκου Γεωργαντά

Το τελευταίο χρονικό διάστημα, σε καθημερινή σχεδόν βάση, στα ΜΜΕ ακούμε ή διαβάζουμε  τον όρο «Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου» ή  το αρκτικόλεξο  Π.Ν.Π.

Τι ακριβώς είναι η Π.Ν.Π. ;

Θα επιχειρήσουμε με απλά λόγια και συνοπτικά να απαντήσουμε σε αυτό το ερώτημα.

Στο άρθρο 44 §1 του Συντάγματος ορίζεται ότι «Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής».

Το Σύνταγμα κατοχυρώνει την διάκριση των εξουσιών σε νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική. Κατεξοχήν φορέας της νομοθετικής εξουσίας είναι το Κοινοβούλιο και της εκτελεστικής εξουσίας ο ΠτΔ και η Κυβέρνηση. Η Π.Ν.Π., δηλαδή η δυνατότητα έκδοσης ενός ουσιαστικού νόμου από την εκτελεστική εξουσία χωρίς την σύμπραξη του κατεξοχήν φορέα της νομοθετικής εξουσίας ήτοι του κοινοβουλίου αποτελεί μια παρέκκλιση από την ως άνω θεμελιώδη αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Την επιτρέπει το Σύνταγμα ενόψει και ένεκα έκτακτων συνθηκών.

Η διάταξη του άρθρου 44 παρ. 1 περιλήφθηκε στο Σύνταγμα του 1975 προκειμένου να τεθεί φραγμός και να ασκηθεί έλεγχος στην εκτελεστική εξουσία. Και τούτο διότι σε όλη την συνταγματική και κοινοβουλευτική ιστορία του σύγχρονου ελληνικού κράτους υπήρχε η πικρή εμπειρία, η εκτελεστική εξουσία και συγκεκριμένα το Υπουργικό Συμβούλιο να δημοσιεύσει στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ΠΥΣ (Πράξεις Υπουργικού Συμβουλίου), δηλαδή «νόμους» (πρωτογενείς κανόνες δικαίου λέγονται στα νομικά) που δεν βασίζονταν σε εξουσιοδότηση άλλου νόμου  και  που, βεβαίως, δεν είχαν καν συζητηθεί στην  βουλή.

Αντίστοιχη διάταξη περιλαμβάνεται στα περισσότερα Συντάγματα της Ευρώπης, ενδεικτικά αναφέρουμε, το Γαλλικό Σύνταγμα του 1958 (άρθρο 38), το Ιταλικό Σύνταγμα του 1948 (άρθρο 77) και  το Ισπανικό του 1978 (άρθρο 86).

Ουσιαστικά

με την Π.Ν.Π. λόγω εκτάκτων αναγκών δεν ακολουθείται η συνήθης νομοθετική διαδικασία, η οποία συνίσταται  α) στην ψήφιση από την Βουλή του (τυπικού) νόμου  και β) στην έκδοση και δημοσίευσή του από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.

Με την Π.Ν.Π. το δίκαιο, κατ' εξαίρεση, παράγεται από το Υπουργικό Συμβούλιο (το οποίο έχει και την αποκλειστική πολιτική ευθύνη) και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.

 Οι  Π.Ν.Π. έχουν την ίδια ισχύ με τον τυπικό νόμο από την ημέρα δημοσίευσής τους στο ΦΕΚ. Προσφέρουν την ταχύτητα και την ευελιξία που απαιτείται στην αντιμετώπιση έκτακτων ζητημάτων. Η Βουλή (κύριος φορέας της νομοθετικής εξουσίας) καλείται να κυρώσει με  νόμο  την Π.Ν.Π. εντός σαράντα ημερών από την έκδοσή της (ή από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο). Εάν η Π.Ν.Π. δεν κατατεθεί στη Βουλή για κύρωση ή δεν εγκριθεί εντός τριών μηνών από την υποβολή της προς κύρωση, παύει η ισχύς της αλλά μόνο για το μέλλον.  Δηλαδή, η Π.Ν.Π. μέχρι το παραπάνω χρονικό σημείο της εκπνοής των συνταγματικών προθεσμιών για την κύρωσή της αναδίδει κανονικά τις νομικές της συνέπειες, οι οποίες και δεν ανατρέπονται.

Συχνά τίθεται το ερώτημα αν οι Π.Ν.Π. υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο υπό την έννοια  να ελέγξουν τα Δικαστήρια την συνδρομή των προβλεπόμενων από το Σύνταγμα απαραίτητων ουσιαστικών προϋποθέσεων για την έκδοση τους («έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης»).

Ενώ στην θεωρία υπάρχει διχογνωμία, η νομολογία των Δικαστηρίων  θεωρεί τις Π.Ν.Π. ως πράξεις νομοθετικού οργάνου. Συνεπώς κάθε έλεγχός τους κατά την παραπάνω έννοια είναι απαράδεκτος.

Ωστόσο, οι Π.Ν.Π., όπως όλοι οι νόμοι, υπόκεινται παρεμπιπτόντως σε έλεγχο συνταγματικότητας. Οποιοδήποτε Δικαστήριο μπορεί να κρίνει ότι μια διάταξη περιλαμβανόμενη σε Π.Ν.Π. είναι αντισυνταγματική. Εξάλλου, κατά την ορθή γνώμη, τα Δικαστήρια οφείλουν να ελέγξουν το κατά πόσον τηρήθηκαν οι προβλεπόμενες από το Σύνταγμα προθεσμίες για την υποβολή των Π.Ν.Π. προς κύρωση στη Βουλή και για την τελική έγκρισή τους από αυτή.

Αναμφίλεκτα, η Π.Ν.Π. είναι μια κατ’ εξαίρεση νομοθετική διαδικασία και σε κάθε περίπτωση είναι απαραίτητο  η εκτελεστική εξουσία το συντομότερο δυνατόν από την έκδοση της να την υποβάλλει στην Βουλή προς κύρωση.